程昊：地方政府债务相关政策及其实施效果

国际金融杂志

作者信息

安信证券固定收益部投资总监程昊； 西南证券固定收益投资部副主任闫万青。

概括

地方政府发行债券极大地促进了地方经济社会的可持续发展； 但随着债务总量的增加和融资渠道的多元化，债务余额与地方财政不匹配，地区间债务分布不均，债务信息不透明。 资金使用效率低下等问题也逐渐凸显。 特别是地方政府通过地方政府投融资平台、不规范的PPP项目、政府性基金变相举债，衍生出大量隐性债务，加大监管难度，可能引发系统性金融风险。 本文通过梳理地方债务相关政策及其实施效果，借鉴新西兰、澳大利亚和美国的债务管理经验，结合我国实际，提出了政策建议财政层面，包括加强信息公开和建立偿债保障体系化解存量债务，建立科学的指标体系规划和引导增量债务，改革财政体制减少地方政府融资需求等。

关键词：地方政府债务； 隐性债务； 国际经验

CLC 编号：F832 文件识别码：A

地方政府债务有其特殊性和重要性，已成为影响我国宏观经济运行的最大风险因素之一。 一方面，地方政府债务清算危机负面影响广泛蔓延，直接损害地方企业利益，动摇投资和消费信心，甚至损害公共利益。 (1988)和(2007)提出抑制论，强调债务会对经济增长产生不利影响，认为偿债压力会导致税收负担增加和私人预期回报率下降投资。 另一方面，部分地方政府隐性担保的城投债违约形成的示范效应，将损害整个社会信用体系，动摇金融市场融资基础。 从一开始，“化解存量债务、抑制增量、规范举债”就成为防范和化解系统性金融风险的重要任务之一。 3月15日，国务院常务会议重申“要降低政府杠杆率”的要求，表明化解地方债务风险仍是一个值得关注的问题。

一

我国地方债务问题的一些特点

一是地方政府债务总量高，债务水平与地方财政水平不匹配，还债压力大。 如图1所示，近年来地方政府债务尤其是专项债务余额逐年增加。 可以看到，债务负担是用当年地方政府债务余额占GDP的比重来衡量的，这个比重从19.81%上升到28.5%。 地方政府债务余额25.66万亿元，其中一般债务12.47万亿元，专项债务12.92万亿元。 此外，地方政府隐性债务约15万亿元，主要以政府隐性担保或融资平台债务、各类政府性基金、PPP等实际支持形式存在，占GDP的14.76%。 考虑到地方政府或有负债尚未覆盖，本文认为，我国地方政府债务负担或将很快达到国际公认的60%警戒线。 以往欧洲主权债务危机的国际教训表明，债务积累到一定程度后，就会出现偿债危机。 因此，有理由认为当前地方债务水平仍处于高位，偿债压力较大。

二是债务地区分布不均，个别地区风险突出。 用地方政府债券和城投债余额之和衡量各省（区、市）债务状况，用债券余额与GDP之比衡量债务负担，可以发现青海省、贵州省和天津市的债务负担较高。 超过欧盟警戒线60%，偿债压力大。 其中，青海省债务负担达86.56%，贵州省达80.44%，天津达79.03%。 如果用债券余额与地方财政收入的比值来衡量地方政府的负债率，大部分省份的负债率都在300%以上。 其中，青海、贵州、湖南的负债率最高，而上海、广东、北京、西藏、山西的负债率相对较低（见图2）。 债务压力相对较高的地区更容易发生违约事件。

三是隐性债务和或有负债信息不透明，主体责任不明确。 近年来，地方政府融资平台发展仍然较快。 截至2月底，全国共有城投平台2463家，有息负债从2008年的1万亿元左右增加到35万亿元，主要来自商业银行贷款。 它包括两部分，城投债的发行，还有大量的隐性负债。 目前，城投平台缺乏公开透明的信息披露和风险揭示机制，投资者和贷款机构难以全面掌握地方政府的投融资运作情况。 按照新执行的政府会计准则确定的负债金额与财政口径统计金额仍有差异。 可以认为，隐性负债的准确计量仍是一个难题。 目前，不同机构和学者的测算结果差异较大，地方政府通常对地方企业存在隐性担保等或有负债。 这部分或有负债无法准确计量，导致监管困难，不利于风险识别和防范。

四是地方债券资金使用效率低下。 一方面，由于前期准备工作不充分和地方挪用资金等原因，存在专项资金闲置问题。 ，闲置专项债券资金503.67亿元。 新冠肺炎疫情暴发背景下，地方财政收支压力凸显，财政自给率减弱，地方发债规模加大，闲置现象成更明显。 另一方面，部分地区还存在城市建设缺乏长远规划、基础设施投资过大等问题。 这不仅导致过度融资和资金浪费，而且加剧了地方债务对民间融资的挤出效应。 此外，由于城投平台资源匮乏、配置不合理，平台运营不规范、不透明，导致个别项目贪大求大，缺乏有效监管，加剧了资金使用效率低下，甚至成为腐败的工具。

二

我国完善地方政府债务管理的政策演变

根据2014年8月修订生效的《中华人民共和国预算法》，发行债券是地方政府筹集资金的唯一合法途径，不再允许以债务以外的任何形式提供担保。 尽管贷款、非标资金、各类资金等借贷形式此后已失去合法地位，但地方政府变相举债仍屡见不鲜，隐性债务进一步扩大。 虽然隐性债务难以准确计量，但根据国际清算银行、国际货币基金组织等机构和一些学者的测算，按各种口径计算的隐性债务余额一直在逐年增加。

2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称《意见》），提出加强或有负债监管、实施规模控制、完善债务报告和信息披露制度等。 《意见》在一定程度上规范了地方政府举债融资机制，但相关政策落实不到位，如或有债务难以准确测算、部分地区财政限额计算缺乏具体标准、信息披露不到位，综合违规使用债务资金的处罚办法不明确。

8月，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》出台，明确将“隐性债务”定义为政府直接承担的新增债务。政府。 违约债务。 此后，地方政府隐性负债成为监管重点，地方政府债务管理框架也发生了变化。 此前，地方政府管理框架包括显性债务、承担担保责任的隐性债务、可能承担救助责任的或有债务以及​​中长期支出责任； 支出责任，进一步剥离和细化隐性债务（见表1）。 但新的债务框架不包括或有负债，因此仍会低估地方政府债务总额。

此后，不少地方政府响应文件号召，着手化解存量隐性债务工作。 9月，财政部在《地方全口径债务清查统计报表填报指导意见》中提出六项化解存量隐性债务的办法。 在实践中，依靠财政资金“增收节支”来偿还、盘活国有资产、转债是最重要的三种方式。 在10月和6月出台文件允许金融机构清偿和偿还隐性债务后，商业银行和国家开发银行开始参与化解隐性债务，以空间换时间来平滑地方政府债务。 但由于12月23日财政部发文强调“中央不予救助”，国开行的参与相对较少。 此外，公司不存在通过破产清算解决存量债务的做法。

目前，广东省广州市、河南省宁夏自治区、内蒙古商都县等个别地区化解存量债务取得一定成效，探索出一些可复制的经验。 例如，用土地出让收入偿还债务、清理整合城投平台、资产证券化、在建项目转为PPP项目等。但也有一些地方化的债务方案落地性差，进展缓慢。很慢甚至是错误的。 整体来看，隐性债务主要来自地方政府融资平台。 但由于城投平台转型缓慢，隐性债务计算方式不同，管理部门不同，化解隐性债务效果并不理想。

三

国际经验与借鉴

尽管我国地方债务具有特殊的历史背景和现实特点，但发达国家地方债务管理的经验仍然具有很大的借鉴价值。 本文选取在地方债务管理方面具有成熟经验的新西兰、澳大利亚和美国，分析其特点和借鉴意义。

新西兰地方政府具有高度的独立性，主要受法规和市场约束。 其中，债券发行规模受负债率和利息费用率限制，债券存续期不得超过基金投资项目的期限。 此外，新西兰政府支持每笔专项资金单独发行债券，专款专用，防止地方政府挪用资金、低效使用。 最重要的是，新西兰有完善的政府或有债务核算和报告制度，对可量化部分进行充分衡量，对不可量化部分要求提供详细信息。 总体而言，新西兰的债务规模约束相对客观透明，借款专业化程度高。 其政府或有债务会计和报告制度为我国或有负债的计量提供了参考。

澳大利亚地方债融资经历了从监管缺失到监管有力的过程，目前处于“托管自由”阶段，形成了公开披露、统筹管理、差异化评级的地方政府债务管理机制。 一是健全财政预算信息公开制度，包括政府合并或有负债财务报表、财政预算报告、财务统计和会计报告。 完善的信息公开制度有利于政府审慎决策和接受公众监督，值得我国借鉴。 第二，联邦政府将仔细审查和协调各级政府的融资计划。 地方政府制定预算和发行债券时，需要得到联邦借款委员会的批准。 后者将调整预算，建立地方政府债券发行规模限额和超支报告制度。 第三，澳大利亚地方政府债券采用市场化方式发行，定价市场化，外部评级独立差异化，弱化了地方政府债券的特殊性。 目前，我国评级体系不完善，评级不够独立准确，投资者对地方政府债和城投债存在“刚兑信念”。 此外，澳大利亚各地也在积极探索解决债务的办法。 例如墨尔本的公共资产私有化、昆士兰州通过法案解决拖欠​​税款和公共服务费以减少债务需求等，都取得了很好的效果。

美国地方政府债券分为一般义务债券和收益债券。 后者的偿债依据是特定项目或特定税收，类似于我国的专项债券。 不同的是，我国专项债券约占债券总数的50%，而美国收益债券占比更大。 美国债务风险管控的关键是牢固树立地方政府的债务主体责任，建立违约风险保险体系，包括信贷管理体系、保险管理体系、偿债准备金体系等，以保护利益投资者。 联邦政府不直接干预债务关系，只是扮演事前事后监管的监管者角色。 鉴于此，我国可以进一步明确主体责任，在坚持“中央不包底线”的同时，通过一定的制度安排保护投资者的利益。 此外，与上述澳大利亚经验类似，美国地方政府债券也具有市场化的发行机制和客观准确的信用评级。 债务信息公开和监管还包括地方政府隐性债务。 我国地方政府债务管理可以借鉴。

四

总结和建议

一是通过信息透明化解存量债务，建立还债保障体系。 一方面，中央政府作为协调者和监督者，可以要求地方政府做好财政预算，公开披露执行情况和债务资金流向，推动地方政府资产负债表的编制和发布，完善债务透明度； 同时，进一步完善政府会计准则和报告制度，进一步明确和细化“预计负债”等相关概念的定义，对或有负债和隐性债务进行详细披露和分类管理，将可量化部分纳入全口径债务管理范围。 另一方面，根据国际经验，明确债务主体责任有利于形成市场约束和便于中央监管，逐步弱化不同主体之间的隐性担保，明确主体责任， “公正支付信念”应该被打破。 在处置方式上，要限制借新还旧的方式，倒逼融资平台改革和盘活国资。 为降低系统性风险，可以通过建立违约风险保险制度在一定程度上保护投资者的利益。 例如，可以建立差异化的评级体系，根据评级结果设立不同级别的偿债准备金。

二是建立科学的债务增量限制指标体系，鼓励采用主体责任相对明确的融资方式解决资金短缺问题。 不同地区财政实力不同，债务处置能力不同，限制地方政府债券发行规模不能一刀切。 对此，可借鉴新西兰的债务率、利息支出率等相关指标，债务限额可与一般公共预算收入和项目收益率挂钩。 中央在统筹各地债务水平时，要按照中央和地方两会预算草案的指示，“合理确定政府性债务规模、期限结构和区域限额”，量化和调整政府债务规模。使标准透明； 同时，地方各级政府要科学安排本级政府和下级政府的债务指标分配方案，保持一定的治理弹性。 在管理增量债务时，要“开”和“堵”结合使用。 只有“开正路”，才能更好地“堵歪路”。 因此，在融资方式上，应限制城投平台融资，逐步显性化隐性债务； 同时，鼓励专项债券、资产证券化等融资方式，规范资金用途，加强期限匹配。 此外，还可以通过减税、补贴等方式，进一步鼓励以规范的PPP形式开展政企合作，有利于厘清企业信用和政府信用的界限，充分发挥城投平台的基础设施经验和能力。

三是改革财政体制，从根本上减少地方政府的融资需求。 短期内，政府资金压力可以通过优化财政转移支付制度来缓解，但这不是治本之策。 不少研究认为，支出分散和收入集中是导致地方财政困难、阻碍公共服务水平提升的制度根源。 地方政府的公共支出责任与地方政府财力之间的矛盾导致了巨大的融资需求，从而导致地方政府财政困难。 风险。 因此，财政和行政权力的错配是地方政府债务风险的重要原因之一。 此外，一些地方官员为刺激经济增长进行了大量的基础设施建设，由于债务期限长欠款逾期，在任期内可能不需要偿还，因此存在过度融资的问题. 很多项目盲目融资，在没有必要、示范不足的情况下开工，进一步导致地方债务资金使用效率低下。 因此，提高地方财政事权与事权的匹配度，改革地方干部考核晋升制度，对于化解存量债务、遏制增量债务、解决资金使用效率低下问题具有根本意义。

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